浅析学校变革中的权力和权力关系 - 达人(隐者无敌)

2005/05/17 | 浅析学校变革中的权力和权力关系
类别(教育散思) | 评论(0) | 阅读(240) | 发表于 17:05: 自从上个世纪80年代中期我国颁行《中共中央关于教育体制改革的决定》启动教育改革的步伐，教育领域的改革逐渐全面深入。学校，这一担负着教育重任的机构，由于其组织的稳定性和相对保守性的特点，却一直没有实质性的变革。进入21世纪后，在国际化的教育变革大背景下，讨论学校组织的变革和发展，对进一步深化教育改革，提高学校教育的质量，提升整个国民素质都有极现实的意义。
随着整个社会政治经济生活的转型，学校教育管理变革也与之相应，逐渐呈现放权和分权的趋势，传统的中央集权式的学校管理架构开始逐渐变化。在这个变革过程中，各种原有权力实体和他们之间的关系也随之都发生了相应变化。笔者在此试图就学校变革中的这些权力和权力关系进行一些条分缕析式的浅析，以期帮助包括学校领导者、教师、家长和社区人士等在内的各界人士认识到自己在这场学校变革中所起到的作用，从而更好的融入到这场变革中去。
一、什么是权力和权力关系
（一）什么是权力（Power）
英文中的权力（power）一词来自法语pouvir，后者又源自拉丁文potesas或potertia，意指“能力”。在拉丁文中，这两个词的词根potere是能够的意思。这意味着权力是与做一件事的能力联系在一起的，具有对一定事物或一定行为的支配性[1]。但对权力的定义，到目前为止仍有很大的分歧，大体可以分为能力说、强制意志说和关系说。如波•达林认为“权力（powers）是奖赏和惩罚他人的能力（ability）”[2]（P91）；马克斯•韦伯则认为，权力是指处于社会关系中的行动者排除抗拒其意志的可能性；法国学者迪韦尔热和美国学者艾克萨则强调权力是行使者与受动者之间的一种不平等关系，这种不平等关系也被称为命令与服从的关系。我国学者则认为，权力乃是一方凭借其所能控制和支配、同时又是对方必需的某些公共资源和价值，而单方面确认和改变法律关系、控制和支配他人财产或人身的能量和能力。[3]上面所列的几类权力定义，实质上还是从权力的不同角度来把握的，各自强调了某一方面。
（二）什么是权力关系（Power relation）
如上所述，要构成一个完整的权力关系，有几个条件是必不可少的：
1、权力主体，即权力的施行者；
2、权力客体，即权力所指向的对象；
3、公共资源和价值，即是权力的对象，又是权力的载体，同时也是衡量权力大小的量角器。
权力的一个运行机制，就是权力主体凭借它所控制的公共资源和价值去控制和支配另一部分资源和价值。这也直接决定了存在于人与人的社会关系之中的权力关系，在本质上是一种不平等的关系，即权力主体不管权力向对方是否同意，都可以和能够单方面确认和改变一定的法律关系、控制和支配他人财产和人身。这种权力关系在教育管理中，则体现为学校内外各种权力实体的相互交叉影响，即各自利用自己所能控制和支配的资源与价值去试图影响对方，以达成自己的利益。而且学校内外的各种权力实体都有各自独有的公共资源和价值，这就导致了各种权力相互之间关系的错综复杂和不断变化。因此，从基本因素上作一个梳理就显得十分必要了。
二、推动学校变革的权力主体分析
当代学校处在一个复杂多变的社会环境中，学校的发展变革受到多种因素影响。学校的外部环境有中央和地方政府、教育行政主管部门、社区、家长等；学校的内部环境主要由校长、学校行政管理层、教师和学生等。在此，笔者使用上述构成权力的三个必要条件来对这些实体性因素做一简要分析。
（一）学校外部环境中的权力因素分析（参见表一）
1、中央政府：中央政府是一个国家最大的一个权力实体，它代表全体国民占有全社会的各种公共资源，按照社会不同需要进行宏观调控和利益分配。在当前经济全球化的全球性社会变革中，各个国家的政府都在进行着角色调整和转换，简政放权、强调服务是一个总体趋势，逐步呈现出“小政府大社会”的态势。这意味着变革的走向是中央政府通过委托、授权和分权等形式逐渐下放权力，扩大地方和学校的自主权。
2、地方政府和教育行政主管部门：从与中央政府的关系来说，地方政府和教育行政主管部门是权力所指向的对象，但同时，它与中央政府之间又有着一种委托-代理关系，即在中央政府的宏观管理之下，一些更具体的教育行政管理权被委托给地方政府和教育行政主管部门去做。而且，从公共资源和价值的占有来看，它们更直接地占有地方和具体教育领域的资源，行使相对具体的中观形态教育管理权。相对学校来说，它们权力的使用也在发生着变化，由以往控制为主逐渐转向学校变革的倡导和支持为主。
3、社区：作为学校直接生存所依托的“小环境”[4]（P176），社区与学校的关系紧密相联。学校是其所在社区的重要组成部分；学校的发展有赖于社区的发展，而且，学校必须为促进所在社区的发展做出贡献，才有可能持续发展。这主要是因为学校所在社区占有学校所必须的物质和信息资源以及环境条件，对学校组织的形成与发展起着重要作用[5]（P176-177）。这也正是社区相对学校可以体现出权力关系之所在，因为这里有密切相关的利益关系。
4、家长：作为纳税人和子女教育的投资者、以及未成年人的法定监护人，家长的权力更应该从经济的和法律的角度来考虑。从经济角度来说，家长作为委托方，出资委托学校施行对子女的教育权，家长与学校之间是一种委托-代理关系[6]（P52），在这种关系中，家长应享有选择代理方的权力、对教育过程的监督权、建议权等实质性参与的权力。从法律监护角度来说，学校是学生在学校这一特定教育场所内家长的替代监护者，行使暂时监护权。这种监护权同样是家长委托授予的，家长有权力考量学校行使代理权的能力和质量。
表一：学校外部环境中的权力因素分析
权力主体    占有公共资源和价值    权力对象
中央政府    全社会资源和价值    地方各级政府、教育机构、社区、家长、民间教育团体以及市场中介组织
地方政府和教育行政部门    直接地占有地方和具体教育领域的资源    学校、社区、家长、民间教育社团以及市场中介组织
社区    占有学校所必须的物质和信息资源以及环境条件    学校、家长
家长    家庭教育投资和作为受教育者的学生    学校、社区

（二）学校内部环境中的权力因素分析（参见表二）
1、校长：作为学校的领导者和最高管理者，校长掌握和控制着学校内部的几乎所有公共资源和价值，“其超乎与个人力量的权力是如此之大，学校的员工很少有能够与校长的消极态度分庭抗礼。”[8]（P93）因此，校长在学校变革中所起的作用是举足轻重的。
2、学校行政管理层：它的性质应该主要是校长权力的执行者和学校教学和学习活动的服务者，但由于它也占有着学校的行政资源和其他辅助资源，所以其实际上的权力也是非常重要的。
3、教师：作为直接的教育工作者，教师的权力主要体现在专业权力上，一是对教育过程的掌控权，以使自身专业发展的权力。教师在学校权力关系中的位置、地位直接体现了学校发展的实际状况。在我国的学校管理中，教师的这些权力往往不能很好的实现和体现，在学校变革的过程中，教师的权力逐渐通过相应的组织机构来加以实现和强化。一是不断完善和强化教职工代表大会，是教职工代表大会真正行使应有的权力；一是成立类似教师委员会的专业性组织，利用教师自身的专业权来保障教师自身专业利益和专业发展，影响学校变革。
在学校内部环境中比较特殊的是家长和社区这两个权力实体，他们既是学校外部环境中的重要权力实体因素，又有必要参与到学校发展的内部环境中来，因为他们与学校的关系是水乳交融的，他们与学校之间既有利益的分歧和冲突，又有共通和一致。
另外一个很值得注意和商榷的是学生的地位和作用，学生是否应该被看作是学校变革中的一种权力实体因素？这是一个问题。因为学生所能占有的资源只有他（她）自己，他没达到独立的法律行为人的水平，也没有经济自主，还在特定的监护状态中。但是，学生自身就是最大的资源，所有教育的指向和目标都在学生身上，只有学生能真正支配这个资源。再者，从经济关系来说，学生似乎也可以看作家长在学校的替代委托者，对家长委托给学校和教师的教育权力进行监控。如果从这两方面来看，学生也可以作为一种权力实体因素来对待，只是现在对学生主要是从权利的角度研究较多，而学生应掌控什么样的权力则少受关注。
表二：学校内部环境中的权力因素分析
权力主体    占有公共资源和价值    权力对象
校长    学校内部公共资源和价值    下级行政机构、教师、学生等
学校行政管理层    学校行政资源、教育辅助资源    教师、学生
教师    专业资源、教育过程资源    校长、行政管理部门、学生

从上面对学校内外各种权力主体的因素分析，不难看出各权力主体之间的关系实际上是相互作用的，这客观上导致了学校内外部环境中权力关系的复杂化，也决定了学校变革和发展的复杂性。而我国传统的学校权力关系是一种集权模式，主要由中央掌握教育资源、行使教育行政管理权力，地方政府和学校很少有自主权。就管理自身而言,过去学校的管理方式,是以外部控制为主的管理模式,学校的管理权力主要是掌握在教育行政机关的手中,他们不仅拥有很大程度上的教育政策的制定权,而且还拥有诸如课程、教学和财务等一定学校层面上的常规管理的权利,这样导致管理的权限不但高度集中,而且科层化、官僚化,学校管理机构变得异常庞大,使得学校面对变化的外在形势和要求,缺乏一种应变能力和创新能力。[9]
与国际范围的教育变革潮流趋势一致，1985年中共中央发表了《关于教育体制改革的决定》，重点放在“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权”。这意味着我国教育体制开始走向分权，扩大地方和学校的自主权和管理权。
三、由集权走向分权：当前学校变革的权力关系演变
在学校变革的过程中，学校组织与内外影响因素之间关系的变化主要呈现由集权向分权转化。这与世界趋势的政府职能转化紧密相连，政府的职能逐渐向公共服务的角色转变，以适应日益多元化的社会需求和日渐复杂多变的社会环境，教育系统的管理也同步处于从高度集权向分权的变革过程。这也决定了现代学校组织自身特点也发生了变化，如学校自身价值提升、重心下移、结构开放、过程互动、动力内化等。[10]在这个背景下，各国学校变革出现了一个潮流趋势，即从集权化的外控式管理转向以分权为特征的校本管理。
在这个转变过程中，影响学校组织的各权力实体之间的关系相应的发生了变化，作出了调整。而且，原本界限比较分明的影响学校内外部环境的权力因素也呈现了更加交错复杂、相互融合的趋势。如中央和学校之间的权力关系演变情况如下表：
表三：学校内部环境中的权力因素分析[11]（P54）
权力实体    校本管理    外控管理
中央    达成目标可以通过多种途径和方法，强调弹性；权责下移；问题无可避免，应在发生的地方及时加以解决    达成目标应有标准方法、程序，强调通用性；中央集权，事无大小，由中央加以周详控制，避免发生问题，追求过程控制
学校    具有自主管理权；主动开发，承担责任；重视人的积极性，校内人员广泛参与；重视内部过程改进    只是执行系统，被动承受、无从问则；制度精密，监管严格，官僚系统膨胀；投入成本控制

从上表可以看出在校本管理背景下，更加强调问题解决的效率，学校的自主管理权被尊重，而且注重了各种变革力量的广泛参与。
分权化的变革在许多国家里进行，如丹麦、挪威、瑞典等北欧国家的分权化学校变革，美国芝加哥教育分权与校本管理实验，巴西萨尔瓦多的社区参与教育计划（El Salvador’s EDUCO），新西兰的自我管理学校（self managed school）等。目前我国学校的分权化变革也正在尝试和进行中。这些分权化变革在权力关系走向上有一些共同之处：权力下移、学校开放、形成学校共同体、强调参与管理等。在这个过程中出现了一些新的可以行使一定管理权的组织，如地方学校管理委员会、民间教育社团组织、市场性非政府组织等，使参与学校管理、影响学校变革的因素更加多元化。让我们从下图来了解一下校本管理背景下的各种权力关系：
图：几种权力因素之间的相互关系图

（（专业影响等）
（权力下移、自主管理）
（权力下移、扩大地方自主权）
（专业引导等）

（分权、引导、支持等）

（专业引导、
直接参与）
（积极参与、互相支持）

在这种分权式的权力关系中，各种权力主体所享有的权力和利益被尽量尊重，并在相互平衡的基础上加以最大化。整个教育管理系统由各权力主体分权参与；教育管理系统的领导是多层面的，除技术、人际领导外，还有象征、文化及教育领导；注重了专家权和参照权；学校有自主管理的权力，可以根据学校需要来配置和运用资源；家长、社区充分参与和影响学校变革与发展；在市场化条件下，让渡一部分事务交给市场性组织去做，使学校简化职能、更好地适应市场竞争。
在这样一个大的外部环境下，推动学校变革的各种力量结合起来，结成“学校共同体”，共同参与学校管理，推动学校变革。这个“学校共同体”包括校长、学校董事会、学校管理委员会、教师、学生、后勤工作人员、学生家长和地方教育官员。制订校本发展规划必须发挥学校共同体成员的协同作用，而不能由其中一方“单打独斗”。[12]这个“学校共同体”体现了典型的参与式管理精神，它有扁平化的组织机构，有丰富的且通常是基于团队的工作，有组织内部的信息共享，有员工最低层面的自我导向，有广泛参与的各种决策和实践活动等等。
但是，这种分权运动在推进过程中也并不是一帆风顺和效果明显的。如，校长在学校变革中并不总起推动作用，分权改革后的学校教育质量和学生成就并无明显提高，教师的工作和精神负担加重等问题，都给研究者、实践者和决策者带来许多疑问。这些问题也正体现了学校变革过程的艰难性和复杂性，许多问题会在学校变革的过程中不断出现，变革是在不断解决问题的过程中前进的。单一的分权也许并不能完全解决所有变革的问题，正如富兰所说：“集权和分权都行不通（自上而下和自下而上的策略是必要的）。”[13]（P30）
四、学校变革中的权力关系：寻找新的平衡
在学校变革中究竟是集权好还是分权好？学校变革的走向究竟是集权化还是分权化？这看似两个不同的问题，实际上反映了相同的疑惑。从国外分权的实验来看，分权后的学校在教育质量和学生学业成就上并无明显提高，如美国芝加哥1988年开始的7年教育“去集权化”改革，北欧丹麦、瑞典、挪威等国的教育分权改革等对教育质量都无明显的提升。
事实表明，分权化本身还存在着一些缺陷。挪威学者达•波林总结了分权化的三种危害：“首先，我们不能根据结果区分人们的满意度与结果。迄今为止，尚不能证明：分权化学校改革可以提高学生素质（用标准化考试测量），虽然教师对这一改革非常满意。其次，我们决不能忘记，在分权的精神上，中央也负有支持广泛的学校改革的责任。第三，情景管理应当集中关注教学的改进，而不仅仅是管理和组织。”[14]（P17）
正是基于分权的效果不明显，1995年《芝加哥学校改革修正法》通过，法案旨在平衡教育权力的分散与集中的问题，建立坚强有力的绩效责任制，其中包括：支持广泛意义目标和标准的协调活动；市长规定学校委员会成员；市长选择新一轮高级行政官员团队；创建执行总裁位置；调整地方学校委员会以适应学校委员会的目标。这个法案注意了教育权力的分散与集中的平衡问题，把改革的重心放在提高学校的绩效上来，注重教育权力系统的各个部分进行协商和合作；构建一个系统的变化过程，且该过程中每个环节都能和谐行动以建立一个新的系统，在变化的运动过程中不断达到新的平衡，以实现效率的提高。
从国外的经验我们可以借鉴，整个学校变革的权力关系总体走向是分权化，但这个过程是一个不断学习的过程，在变革过程中应随着内外环境的不断变化而及时调整各个权力因素之间的相互关系，在动态的过程中达到集权和分权的平衡。以实现学校变革的提高学校效能，提升学生学业成就等目标。
参考文献：
[1][3]胡平仁：“法理学视野中的权力”[OL]；http://www.dffy.com/faxuejieti/zh/200311/20031119080842.htm，2003-11-19
[2][8][14]（挪威）波•达林著，范国睿主译《理论与战略：国际视野中的学校发展》[M]北京：教育科学出版社2002年版
[4][5]范国睿主编《多元与融合：多维视野中的学校发展》[M]北京：教育科学出版社2002年版
[6]周雪光著《组织社会学十讲》[M]北京：社会科学文献出版社2003年版
[7]柳国辉：“由集权到分权的展望——对省级教育行政部门普教处权力运作情况的考察与分析”[J]，《中小学管理》，2000（9）：28-30
[9]毛亚庆：“论校本管理理论”[J]，《北京师范大学学报》（人文社会科学版），2002（1）：75-82
[10]叶澜：“实现转型：新世纪初中国学校变革的走向”[J]，《探索与争鸣》2002（7）：10-14
[11]郑燕祥著，陈国萍译《学校效能与校本管理：一种发展的机制》[M]上海：上海教育出版社2002年版
[12]西方中小学校本发展规划研究及其启示[OL]；http://www.gbep.org/cn/news/Data/news/SDP%20presentations/chjh.htm 2003-11-19
[13]（加拿大）迈克尔•富兰著《变革的力量－透视教育改革》[M]北京：教育科学出版社2004年9月版

the Powers and Power Relations of School Change
Liao jun-he; Chen fa-jun
(East China Normal University, Shanghai 200062)
Abstract: The trend of the school changes is to move towards decentralization by the centralization of power gradually at present, advocate school-based management. In the course of this change, the power of a lot of influence strength has changed. The relation between the power changes with improving too, reach the new dynamic equilibrium during the process of improving.
Keywords: school change; powers; power relations; centralization; decentralization; balance

发表于《教育与职业》2005年第9期; 0

http://junhel.5d.cn/

没有情趣的人

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